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硬预算约束背后的系统性变革

        2018-05-12 来源: 责任编辑:

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  P项目预算红线再成焦点。

  日前,财政部网站发布《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》(以下简称《报告》)。《报告》指出,部分市县支出责任突破了10%的限额。

  10%的限额标准出自2015年财政部印发的关于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知。该指引指出,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

  标准虽有,执行不易。《报告》分别选取当地全部PPP项目预测增长率中的最小值、平均值和最大值,对各地全部PPP项目年度支出责任占当年一般公共预算支出的比例进行了修正,对应保守、一般、乐观三种情景。按照不同的测算标准,《报告》认为,在保守、一般、乐观三种情景下,2018年当年支出占比超限额的市县分别为70个、36个和23个;从时间分布看,在保守情景下,2020年超限额地区数量最多,为186个;在一般和乐观情景下,2019年超限额地区数量最多,均为66个。对此,财政部表示,下一步将坚守规范运作的底线,严控财政承受能力10%的红线。

  上述《报告》不仅是通报,更是警示,是政策重点转化的明确风向标。在防风险攻坚战打响的当前,在经济结构、新旧动能转换的当前,重提且强调10%的红线标准,意义重大。

  首先,立规矩、治乱象,硬预算约束将推动相关项目标准制定体系改革。

  红线重提,当然是对乱象的警戒。除了越红线的危险,《报告》更是强调了财政承受能力报告的问题。根据《报告》,部分财政承受能力报告质量不高、信息不完整,一定程度上影响了财政承受能力的合理性、准确性。部分项目从一般公共预算以外渠道列支,有的报告数据来源不明、计算方法错误、同质化严重、测算准确性存疑,部分项目支出责任信息不完整、更新不及时。

  应当看到,上述问题既是发展过程中的问题,也可能是部分地方官员借标准不明而掩盖问题、拖延改革。随着对地方债等项目的严查,部分地方政府借道PPP项目增加隐性债务。原本是政府与社会资本合作,但在现实中,部分项目不仅民间资本参与度低,还出现了财政兜底、隐性担保、名股实债的不规范做法。

  鉴于此,《报告》不仅强调要严控财政承受能力10%的红线,对超过10%限额的地区暂停新项目入库,还制定了一系列测算和监督的制度和办法以及严格的防止触线举措。这种具体制度的优化,本质上是为了减少浑水摸鱼或打政策“擦边球”行为。

  5月8日,财政部PPP中心最新公布的各地落实PPP项目库集中清理工作的情况显示,截至今年4月23日,各地累计清理退库项目1695个,涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个,涉及投资额3.1万亿元。退库与整改的PPP项目投资额共计4.9万亿元,本轮整改力度之强、决心之大可见一斑。

  其次,减税费、优支出,硬预算约束是财政收支两端改革同步推进的客观要求。

  应当看到,在过去两年内,财税体系改革相关动作不断。从营改增到减税降费,再到省级和省级以下国税地税机构合并,税收政策、体系的变化是收入端的改革,而财政支出端的变化也与之遥相呼应。

  在减税降费、激发民间投资活力的同时,在地方债偿还压力增加、土地财政无以为继的背景下,财政也必须避免隐性负债不断增加带来的风险,转而进行基础性保障工作和优化基础环境。此时强调10%的红线、PPP等项目的规范化,除了对乱象的整治,对风险的防范外,也是财政支出思路调节的信号之一。

  再次,调结构、促转型,硬预算约束是财政发力方式转变、避免走“强刺激”老路的信号。

  过去三四十年,我国经济创造了很多发展的奇迹,在此过程中,基础设施加速建设成为发展“硬实力”的基础,也成为一定程度上推高GDP的主要动力之一。然而,近年来,全社会逐渐形成的一个共识是,过往以基建投资为主的财政发力方式已不可持续。这种不可持续,一方面体现在地方财政日益捉襟见肘下的直接压力,即地方面临较大的偿债压力,更大的隐性债务压力则成为当前防风险攻坚战的一个重要攻坚点;另一方面,这种发展模式本身会拖累我国经济发展方式的转型。看似“速效救心丸”式的投资刺激,往往会导致转型滞后和改革延期。

  当然,4月23日召开的中共中央政治局会议已经定调,要坚持积极的财政政策取向不变。在供给侧结构性改革攻坚阶段,在结构转型升级、新旧动能转换阶段,财政的作用并非一味地强刺激,更在于保基础、优环境。保基础强调进一步完善体系等基础性保障,以增强中低收入人群的消费能力,调节区域、产业不平衡带来的供给侧失衡;优环境则是指减税降费,特别是降低隐性的制度性成本,为企业、个人发展营造更好的创新创业环境。

  应当说,10%的红线不仅是对PPP项目的规范,更是财政支出理念的转变,是对当前我国宏观经济发展方式转变的适应性调整。硬预算约束的确立,背后牵涉着项目管理、政府行政职能、财政支出模式和宏观经济发展模式等一系列的变革。改革动真格,就是敢于碰硬,而硬预算约束则是一个实实在在的试金石。

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